Samenvatting

Voorstanders van Europese integratie focussen vaak op veiligheid, klimaatverandering, het milieu en migratie. Dit is begrijpelijk: het grensoverschrijdend karakter van deze vraagstukken maakt de EU onontbeerlijk in het oplossingstraject. Het belang van de EU voor open economische betrekkingen in Europa en in de wereld, de basis van onze welvaart, raakt hierbij soms ondergesneeuwd. De Interne Markt wordt als vanzelfsprekend ervaren, een zo vanzelfsprekende verworvenheid dat de EU er niet toe doet, lijkt de boodschap. Het tegendeel is waar: het functioneren van de Interne Markt is nauw verbonden met Europese besluitvorming. In de 70’er jaren waren landen niet effectief in het opheffen van belemmeringen op de Gemeenschappelijke Markt omdat elk land de totstandkoming van regelgeving kon blokkeren. Unanimiteit was immers voor besluitvorming vereist. Lidstaten bleken vaak prioriteit toe te kennen aan nationale (deel)belangen t.o.v. voltooiing van de markt. Hierbij kwam een benaderingswijze die harmonisatie tot in het detail voorzag. Pas toen begrepen werd dat Europa zo nooit een vergelijkbare welvaart met de VS zou bereiken, werd met de Europese Akte besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid voor veel Interne Markt regelgeving ingevoerd. Ook werd voor een nieuwe benadering bij harmonisatie gekozen, waarbij erkenning van elkaars standaarden de norm werd. Harmonisatie zou alleen worden nagestreefd wanneer dit noodzakelijk was, en dan alleen m.b.t. de essentie. Zonder de disciplinerende werking van de EU zullen de Europese landen snel opnieuw hoge barrières oprichten.

Die jaren hebben ons twee lessen geleerd. Ten eerste, economisch nationalisme moet andere landen of belangengroeperingen discrimineren om het eigen land of andere belangengroeperingen te bevoordelen. Ten tweede, wat een land op het gebied van handelspolitiek doet, kunnen andere landen eveneens. Er kan dan of een productieve relatie ontstaan, of niet. Laten we eens zien hoe het er in 1979 voorstond.

Een gesprek met een vertegenwoordiger van een supermarkt

Het was 1979, vijf jaar voordat Lord Cockfield het Witboek publiceerde. Barrières hadden het begrip vrij verkeer bespottelijk gemaakt. De EEG leek machteloos om vrij verkeer tot stand te brengen. De diagnose? Eurosclerose, een aandoening waaraan de Gemeenschap ten onder zou gaan, werd door velen voorspeld.

Die jaren coördineerde ik op de Directie Europese Integratie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken instructies voor onze vertegenwoordiger in de Brusselse raadswerkgroep belast met de voorbereiding van de toetreding van Griekenland, Spanje en Portugal. Collega’s van andere ministeries, waarmee ik nauw samenwerkte, deelden hun ervaringen met barrières op de Gemeenschappelijke Markt. Bedrijven, die zich lieten informeren over de onderhandelingen, vulden het beeld aan. Als ik hoor zeggen dat we zonder de EU beter af zouden zijn, denk ik aan de 70’er jaren en de lessen die we hieruit kunnen trekken. Ten eerste, economisch nationalisme moet andere landen of deelbelangen discrimineren om het eigen land of andere deelbelangen te bevoordelen. Ten tweede, wat een land handelspolitiek doet, kan een ander land ook, waarbij een productieve relatie kan ontstaan, of juist niet. Wat dit in de praktijk betekent, werd pijnlijk duidelijk in het functioneren van de Gemeenschappelijke Markt in de 70’er jaren.

Een briefing door een supermarkt in 1979 over handel in voedselproducten op de Gemeenschappelijke Markt gaf een realistisch beeld van een sector dat zich bij uitstek leent voor handelsbarrières. Er zijn immers vele facetten waarmee bij het handelsverkeer in deze sector zonder meer rekening gehouden moet worden, bijv. voedselveiligheid, volksgezondheid, kwaliteit, additieven, milieu, verpakkingen, werknemers- en economische belangen, verbonden vervoers- vraagstukken, enz. De vraag is waar legitieme bescherming ophoudt en oneerlijke en problematische protectionisme begint. Oneerlijk, omdat de lidstaten hebben afgesproken het vrij verkeer te verwezenlijken. Problematisch, omdat als één land deze afspraak schendt, waarom zou dan een ander land niet hetzelfde doen en zodoende het perspectief van vrij verkeer zelf schaden? Vele regelingen zijn in het algemeen belang. Echter, andere regelingen zijn in hoofdzaak erop gericht om de concurrentie af te houden.

De vertegenwoordigster van de supermarkt vroeg: ”Gelooft u nu echt dat wij zo maar goederen uit andere EEG-landen kunnen invoeren als de goederen aldaar op de markt te koop zijn? Absoluut niet! Laat eens zien: we kunnen geen brood over de grens verhandelen omdat de regelgeving niet op elkaar is afgestemd. Het voorgeschreven vochtgehalte in brood verschilt bijv. van land tot land. Dat voor basisvoedselproducten zoals brood regelgeving bestaat is begrijpelijk, maar waarom moet die verschillen van land tot land? Fruit, jam, gelei, marmelade? Laat me niet lachen! Verpakkingsvoorschriften en uiteenlopende regelingen over het suikergehalte beperken de handel in Europa. Bier? Het Duitse Reinheitsgebot! Het stamt uit de Middeleeuwen en bepaalt dat bier alleen water, gerst en hop mag bevatten. Dat vermindert de uitvoer naar Duitsland omdat er maar heel weinig merken zijn die geen smaakverbeteraars of stabilisatoren bevatten. Vlees? Je kan vlees niet in een ander EEG-land laten uitbenen of opsnijden in stukken die klein genoeg zijn om direct aan de consument in supermarkten te kunnen worden verkocht om “hygiënische redenen”. Er kwam maar geen einde aan deze lijst van belemmeringen. De boodschap was duidelijk: de lidstaten waren het vrij verkeer te saboteren in naam van voedselveiligheid, consumentenbescherming enz. In feite ging het er vaak om de eigen belangen te beschermen. Dat dit gedrag de eigen kansen op de exportmarkten kon schaden werd maar niet in beschouwing genomen. Echter, elk land kan deze trucs uitspelen, en deed dat ook, ten koste van andere landen en zichzelf!

Verandering op komst

Er was al verandering op komst. De uitspraak van het Europese Hof van Justitie in Zaak 120/78, bekend als “Cassis de Dijon” gaf hoop. De Duitse autoriteiten hadden de verkoop van de Franse likeur verboden omdat het onvoldoende alcohol bevatte. Fruit-likeur moest volgens de Duitse regelgeving ten minste 25% alcohol bevatten en dat deed het niet. Het Europese Hof van Justitie stelde vast dat zo lang er geen gemeenschappelijke Europese regels waren het de lidstaten vrij stond regelgeving uit te vaardigen op het gebied van alcohol voor fiscale controles, de bescherming van de volksgezondheid, het vaststellen van de juistheid van transacties en de consumentenbescherming. Maar minimum alcoholpercentages voor dranken dienden het algemeen belang niet, oordeelde het Hof. De Duitse regelgeving had een gelijke werking als een door het verdrag verboden kwantitatieve beperking.

Has het Hof door deze uitspraak het vrij verkeer van goederen verzekerd? Maar het Hof had toch ruimte geboden voor nationale regelgeving in het algemeen belang? En voor zulke gevallen bleef harmonisatie van regelgeving op Europees niveau toch vereist? En dat moest toch bij unanimiteit worden besloten. Waren we dan terug bij af? De steeds luidere klachten van het bedrijfsleven over de treurige toestand op de Gemeenschappelijke markt en studies m.b.t. de kosten van het “niet-Europa” schiepen het klimaat om een stap vooruit te zetten.

De Europese Akte en het Witboek

De Europese Akte en het Witboek maakten voltooiing van de Interne Markt mogelijk. De Akte gaf een rechtsbasis voor besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid m.b.t. harmonisatie van regels op het vlak van de Interne Markt, waardoor de onderhandelingsdynamiek veranderde. Het verwerven van een meerderheid voor een benaderingswijze bij de harmonisatie werd noodzakelijk. Laten we een voorbeeld nemen: het ging niet meer om tegen elke logica in – maar in de zekerheid dat je niet overstemd kon worden – vol te houden dat een drukvat een bepaalde minimum metaaldikte moest hebben omdat je industrie nu eenmaal zulke vaten produceerde. Dit, terwijl de logische vraag was aan welke normen het vat moest voldoen om de druk te weerstaan.

We hadden vele zulke voorbeelden in de tijd dat de Directie de standpuntbepaling coördineerde rond 300 Commissievoorstellen uit het Witboek. Het geval van Natamycine, een schimmeldodend middel dat gebruikt wordt om kaas houdbaar te maken, komt soms bij mij op als een boterham met kaas eet. De vraag was in hoeverre dit middel in de kaas zou mogen doordringen vanuit de optiek van de volksgezondheid. Maar andere overwegingen waren ook in het spel. Men kan Natamycine namelijk gemakkelijker op harde dan zachte kaas aanbrengen zonder de volksgezondheid te schaden. Ik laat het aan de lezer over om deze casus uit te spelen als de regelgeving unaniem vastgesteld moet worden en wanneer bij meerderheid van stemmen besloten kan worden. Doordat besluitvorming bij meerderheid mogelijk werd bij het gros van de 300 harmonisatievoorstellen in Lord Cockfields Witboek werd de in de Europese Akte vastgelegde datum van 1992 globaal genomen gehaald.

Conclusie

Ik kom terug op de bewering dat we zonder de EU beter af zouden zijn. De eurosclerose van de ’70-er jaren werd in de hand gewerkt doordat de lidstaten weinig compromis-bereid waren bij regelgeving t.b.v. de Gemeenschappelijke markt. Het landen hadden de handelspolitieke neiging om prioriteit toe te kennen aan nationale (deel)belangen boven het gemeenschappelijk belang bij vrije handel. We kunnen deze dynamiek in de VS volgen, waarbij hoge douanetarieven Mexico ’s kans op voorspoedige ontwikkeling kunnen bedreigen. Het is een schoolvoorbeeld van economisch nationalisme, dat anderen moet discrimineren om de eigen groep te bevoordelen. Zo’n handelspolitiek leidt in het algemeen tot heftige reacties, namelijk achterstelling van je eigen producten in het land dat gediscrimineerd wordt. In het algemeen, omdat de sterkte partij – in dit geval de VS – aan het langste eind zal trekken. Zou een Trumpiaanse handelspolitiek na afgedwongen Mexicaanse concessies zich tot Europa uitstrekken, dan kan de EU zo’n Amerikaans beleid afschrikken, maar wat zouden individuele Europese landen kunnen zonder de EU, Nederland alleen bijvoorbeeld?

En nu nog over brood. Zelfs in 1997 moest het Europese Hof van Justitie uitspreken dat Italië kwaliteitsnormen misbruikte om Frans brood van de markt te houden. Italië had de verkoop van dat brood verboden omdat het o.m. een vochtgehalte van meer dan 34% had. Echter, dit brood werd in Frankrijk legaal gemaakt en verkocht. Komt dit bekend voor? Zal dat beter worden zonder de EU? Landen hebben het moeilijk om te “begrijpen” als belangen in het geding zijn. We hebben Europese Instellingen nodig om ons te laten doen wat we hebben afgesproken.